境外生二胎是否算超生?日前通過的《深圳經濟特區人口與計劃生育條例》成為我國首部針對境外超生問題作出明確規定的地方性法規，并將于明年1月1日起施行。《條例》明確，境外超生違法，超生1個3倍征繳社會撫養費。對此，人口學界專家表示，該《條例》是將當地較為嚴重的境外超生行為以立法形式予以規范和明確，并不意味著我國對生育二胎的管制將更加嚴格。

　　法律旨在體現生育權平等

　　事實上，對于我國內地居民在境外生育的子女數計算，國家人口計生委早有規定：夫妻雙方均為我國內地居民，在國外、境外生育的子女回我國內地居住，辦理入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的，在適用各地人口和計劃生育政策規定時，應當計算該子女數。夫妻一方為我國內地居民，一方為港澳臺居民或外國人的，在國外、境外生育的子女回我國內地居住，辦理入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的，在我國內地申請再生育子女時，應計算該子女數。

　　對此，北京大學社會學系教授陸杰華表示，雖然國家層面的規定十分明確，但并不具備法律強制力和約束力，如何對境外違規生育行為進行管理和處罰，還要依靠各地的具體條例。按照深圳市的新規，夫妻雙方為深圳市戶籍，或一方為本市戶籍、另一方為非本市戶籍的國內內地公民，違反女方戶籍地生育政策，在境外生育子女且其子女在本市辦理入戶或者兩年內在境內居住滿18個月的，按超生處理。超生一個子女的，對夫妻雙方分別按計征基數一次性征收3倍社會撫養費;超生兩個以上子女的，以超生一個子女應當征收的社會撫養費為基數，對每個超生子女以超生子女數為倍數征收社會撫養費。

　　陸杰華說，深圳地理位置毗鄰香港，致使該地區有相當一部分戶籍居民到香港、澳門等地生育二胎甚至三胎，這些子女出生后又隨父母回到深圳生活。這種做法破壞了法律面前人人平等的生育權。“不管當前的生育政策是嚴格還是寬松，是否有待完善，所有人都應該平等執行，而不應該形成有錢有勢有門路就可以超生的情況。”他還表示，條例的修訂并不會影響未來生育政策的完善，因為條例只是國家有關政策在地方法律條文中的反映，一旦國家政策有所調整，各地條例也會隨之調整。

　　放開二胎要只爭朝夕

　　北京大學人口所教授穆光宗認為，深圳市的新規是要通過大幅加重家庭的撫養成本，盡可能杜絕一切“違法生育”的可能性，杜絕境外自主生育對于境內計劃生育政策的沖擊。但該市的做法卻忽略了這樣一個事實，一胎化政策是非常時期的非常選擇，對于已經陷入超低生育率困境的我國，早已不再是最優選擇。

　　穆光宗說，2000年以來，我國平均總和生育率在1.4左右。年輕一代的意愿生育率開始低于政策生育率，這才是我國的人口新憂。放開二胎對于想生二胎也有條件生二胎的家庭才有實際意義，但這樣的家庭不僅是少數而且越來越少。也就是說，即使政策放開，由于高昂的生養成本，很多年輕人也會在二胎生育面前知難卻步，預期放開之后的生育水平和現在觀察到的生育水平差不多，甚至會繼續走低。

　　穆光宗認為，我國已經錯失了調整生育政策的較好時機。“70年代出生的婦女相對于80后、90后具有更強烈的生育愿望，但優生是有年齡限制的，一般婦女在35歲之前完成生育，到2015年，70后的婦女都已過了生育的較好年齡。”他提出，生育政策的調整不能繼續貽誤時機，而是要只爭朝夕。決策者應認識到生育少子化所帶來的年輕人口萎縮、年輕人口虧損問題以及由此引發的空巢老齡化、失能老齡化和重度老齡化問題，才是讓21世紀的國內備受困擾的人口危機，適度鼓勵生育是治本之策，充分儲備年輕人口、提升國家的人口實力，才是著眼長遠的戰略。

　　據了解，國內發展研究基金會上月底發布的《人口形勢的變化和人口政策的調整》特別建議，近期生育政策的調整方案應該是在國內分步實施放開二胎。第一步，在城市地區和嚴格執行一胎政策的農村地區即刻放開二胎;第二步，2015年，在實行“一胎半”(即有的地區第一胎為女孩的夫婦可以生二胎)政策的地區放開二胎，實現國內全面放開二胎的目標。

　　對此，參與報告撰寫的專家之一陸杰華表示，分區域分步放開二胎是“十二五”期間我國人口政策調整的現實選擇，可以在一定程度上緩解我國的人口結構失衡，也可以避免同時全部放開帶來的消極影響。當前，在以往計劃生育政策執行較好、獨生子女家庭數量較多、城市化水平較高且民意強烈的地區，應盡快終止一胎化政策。